Legitimasidan Legalitas

Senin, 2 Agustus 1999 Kontradiksi Legitimasi dan Legalitas Oleh Ignas Kleden BELUM genap satu setengah tahun usia reformasi, diskusi politik di Indonesia nampaknya mulai lupa bahwa ketika mula pertama diluncurkan oleh para mahasiswa, reformasi dimaksudkan sebagai reformasi total. Untuk memberi fokus kepada usaha pembaharuan telah pula ditetapkan tiga sektor yang perlu diberi prioritas utama, yaitu ekonomi, politik dan hukum. Semua kita berutang-budi kepada mahasiswa Indonesia 1998 yang telah menjadi ujung-tombak dalam merubuhkan Orde Baru sebagai ancient regime, dan memberi kita kesempatan untuk menata kehidupan politik yang baru berdasarkan prinsip-prinsip yang lebih masuk akal, dan demi tujuan-tujuan yang lebih dipertanggungjawabkan. Merumuskan agenda reformasi dalam ketiga bidang tersebut dan menetapkan urutan prioritasnya, jelas bukan lagi tugas mahasiswa, tetapi menjadi pekerjaan rumah bagi para politisi Indonesia yang mengaku reformis. Mungkin perlu dikemukakan lagi bahwa reformasi adalah sebuah transaksi sejarah Indonesia: ada yang didapat tetapi ada yang harus dibayar. Mahasiswa Indonesia 1998 telah membayar kontan untuk itu dengan nyawa rekan-rekannya. Di luar itu semua warga negara ini lebih mirip penerima kredit. Setiap orang yang menikmati reformasi harus membayar cicilan utang dengan segala cara selain nyawa, karena jiwa seorang warga negara tetap lebih mahal dari utang luar negeri pemerintah dan swasta digabung satu. Salah satu cara pembayaran adalah menyambut tuntutan para mahasiswa dengan turun aktif menyusun apa yang harus direformasikan, dalam jangka pendek, menengah dan jangka panjang, dan apa yang harus dilakukan untuk mewujudkannya. Sebagai contoh yang gampang, dalam bidang politik pemerintahan Presiden Habibie mula-mula digugat karena diragukan legalitasnya (karena tidak diangkat oleh MPR) dan juga dipertanyakan legitimasinya (karena dia bukanlah presiden hasil pilihan rakyat). Anehnya, setelah Pemilu '99 dilakukan dengan cara yang paling tertib dan jujur selama 30 tahun terakhir, dan setelah Megawati nyata-nyata memperoleh suara terbanyak (yang berarti dialah yang paling dikehendaki oleh rakyat untuk menjadi pemimpin mereka dibandingkan dengan orang lain), mulai dipertanyakan kelayakannya sebagai calon presiden dan posisinya semakin dipersulit oleh dalih legalitas prosedur pemilihan presiden berdasarkan ketentuan undang-undang yang ada. Kasus Megawati jelas menjadi suatu kasus yang menarik dan penting tentang pertentangan antara legalitas dan legitimasi dalam politik Indonesia. Prinsip legalitas menetapkan bahwa seorang presiden di Indonesia dipilih oleh wakil-wakil rakyat dalam MPR. Prinsip legitimasi, sebaliknya, menetapkan bahwa seorang presiden yang memerintah, hanya dapat memerintah kalau terbukti dia dikehendaki dan dipilih rakyat (dalam pemilu)-karena legitimasi adalah suatu pemerintahan yang berasal dari rakyat dan dipilih oleh rakyat. Demikian juga seorang presiden mendapatkan legitimasi kalau kelak dia terbukti memakai kekuasaannya untuk menjalankan aspirasi rakyat-karena legitimasi adalah pemerintahan yang diabdikan untuk kepentingan rakyat. Masalah yang akan menjadi sangat sensitif adalah apa yang terjadi nanti kalau Indonesia mempunyai seorang presiden baru yang ternyata dipilih oleh wakil-wakil rakyat dalam MPR (jadi sesuai dengan asas legalitas), tetapi dalam pemilihan umum ternyata kurang dikehendaki oleh rakyat dibandingkan calon lainnya, sebagaimana diperlihatkan oleh jumlah perolehan suara (jadi lebih kecil dan lebih kurang legitimasinya)? Apakah legitimasi (suara rakyat) harus dikorbankan untuk menyelamatkan legalitas (ketentuan UU tentang prosedur pemilihan presiden)? Ataukah, dapat dikatakan sebaliknya, bahwa merupakan juga tugas UU untuk menyerap aspirasi rakyat melalui amandemen pasal-pasal yang tidak lagi sesuai dengan aspirasi yang sedang berkembang? Tulisan ini cukup tahu diri untuk tidak memasuki masalah-masalah teknis-yuridis yang jauh dari keahlian penulis ini. Namun demikian, ada suatu dimensi etis yang rupanya harus disadari dan perlu diketahui oleh warga negara. Pertentangan antara legalitas dan legitimasi pada tahap akhir adalah pertentangan antara situasi normatif dan kondisi empiris, yaitu pertentangan antara norma hukum (berupa ketentuan UU) dan fakta politik (berupa aspirasi rakyat). *** PERTENTANGAN antara norma dan fakta tidak saja terjadi dalam hukum dan politik, tetapi juga terjadi dalam moral. Justru pada saat ini perbedaan antara legalitas dan moralitas menjadi terlalu aktual untuk tidak mendapat perhatian khusus. Dalam moralitas kontradiksi yang muncul antara norma moral dan tingkah laku moral tidak dapat mendesakkan perubahan atau modifikasi ketentuan moral yang bersifat normatif. Korupsi misalnya, adalah pelanggaran moral yang dianggap jahat. Seandainya (hanya sebagai misal), 75 persen dari mereka yang bekerja dalam birokrasi Indonesia melakukan korupsi, maka kenyataan itu tidak dapat mengakibatkan modifikasi norma moral, misalnya dengan menetapkan bahwa korupsi bukanlah sesuatu yang secara moral jahat, karena ternyata terbanyak orang melakukannya. Prinsip moralitas ini tidak dapat diterapkan begitu saja dalam legalitas. Menurut UU, korupsi adalah suatu tindakan melawan hukum. Kalau dalam reformasi dituntut suatu law enforcement yang tuntas, maka 75 persen dari pegawai negeri dan pejabat pemerintah yang melakukan korupsi harus dihukum. Pada titik itu akan ketahuan bahwa law enforcement ternyata dibatasi, dan, karena itu, harus berkompromi dengan kondisi empiris. Pertama, kalau 75 persen dari 3 juta atau 4 juta pegawai negeri harus dihukum penjara, maka tidak akan ada cukup penjara untuk menampung mereka semua. Kedua, kalau 75 persen pegawai negeri berhenti bekerja untuk menjalankan hukuman, maka seketika itu juga mesin birokrasi berhenti berputar, dan negara akan macet, karena tidak akan dapat dilayani oleh 25 persen pegawai negeri yang tidak melakukan korupsi. Lukisan di atas sama sekali tidak bermaksud menyarankan bahwa-karena itu-korupsi harus dianggap tidak melanggar hukum. Yang hendak ditekankan ialah bahwa dalam penerapan hukum perlu dipertimbangkan dan tidak dapat diabaikan kondisi-kondisi empiris di mana ketentuan hukum akan diterapkan. *** DARI perspektif teori kebudayaan, setiap ketentuan hukum - seperti halnya setiap pola budaya - selalu mempunyai fungsi ganda dalam dirinya. Pada satu pihak dia berfungsi membatasi, mengekang, atau melarang (sebagai fungsi restriktif), dan pada pihak lain dia akan berfungsi mendorong, membimbing, dan mendidik (sebagai fungsi edukatif). Dengan demikian, secara restriktif, hukum melarang seseorang melakukan korupsi dan mengekang nafsu dan keinginannya untuk bertindak korup, dan sekaligus, secara edukatif, membimbing orang yang sama untuk memahami perbedaan antara milik pribadi, milik umum dan milik negara serta menghormatinya. Akan tetapi ketentuan hukum tentang korupsi hanya bisa berfungsi dalam suatu masyarakat yang mengakui adanya milik pribadi, milik umum, dan milik negara. Ketentuan hukum yang sama akan mengalami kesulitan besar untuk diterapkan dalam suatu komunitas komunal, di mana banyak hal penting (seperti tanah, air, hutan, hewan liar, atau ikan di laut) masih dianggap sebagai milik komunal tanpa ada orang yang dapat mengklaimnya sebagai milik pribadi. Konflik-konflik yang dialami pemegang HPH dengan penduduk lokal di berbagai tempat, disebabkan oleh penerapan hak pribadi untuk seorang pemegang lisensi atas hak komunal yang masih berlaku dalam banyak komunitas komunal di Indonesia. Contoh ini hanyalah sebuah ilustrasi bahwa pertimbangan mengenai kondisi empiris bukan saja instrumental atau berguna tetapi juga substansial atau hakiki sifatnya dalam penerapan hukum. Ini artinya, di tempat di mana hak milik komunal atas tanah dan hutan masih berlaku, maka penerapan hak pribadi atas tanah dan hutan berdasarkan ketentuan hukum modern sebaiknya dipertimbangkan dengan sangat hati-hati. Kalau kita kembali ke masalah legitimasi dan legalitas, maka argumentasi yang hendak diajukan di sini adalah bahwa legalitas sebaiknya disesuaikan dengan legitimasi, situasi normatif hukum perlu mengakomodasi kenyataan empiris, dan ketentuan UU hendaknya mempertimbangkan fakta politik berupa aspirasi rakyat. Kalau ditempuh jalan sebaliknya, yaitu mengorbankan legitimasi untuk mempertahankan legalitas, atau mengorbankan aspirasi rakyat untuk mempertahankan ketentuan UU, maka sangat boleh-jadi spirit demokrasi turut dikorbankan di sana. Alasan untuk ini tak memerlukan banyak uraian. Kalau kita kembali kepada asas demokrasi yang pokok bahwa demokrasi adalah sesuatu sistem politik yang didasarkan pada aspirasi rakyat dan bertujuan mewujudkan aspirasi rakyat, maka watak demokrasi itu harus juga tercermin dalam hukum. Dalam suatu sistem demokrasi dapat diandaikan hukum juga harus didasarkan pada aspirasi rakyat dan bertujuan mewujudkan aspirasi rakyat dan bukan malahan menghalanginya. Apalagi, untuk mengatakan secara parodis, mengamandemenkan beberapa pasal UU tidak akan menyebabkan UU merasa dikhianati, tetapi mengorbankan aspirasi rakyat pasti menyebabkan rakyat merasa dikhianati. Usul ini berlaku untuk debat yang tengah berlangsung sekarang perihal pemilihan presiden yang akan datang. Pertanyaannya adalah: Apakah Megawati (atau siapa pun) yang memperoleh suara terbanyak dalam Pemilu 1999 harus terhalang untuk memegang tampuk pimpinan nasional, kalau prosedur pemilihan presiden Indonesia, sebagaimana diatur dalam UU, tak memungkinkannya untuk menjadi Presiden RI? Dan sebaliknya, apakah seorang calon lain dapat menjadi presiden karena dimungkinkan oleh prosedur pemilihan menurut UU, sekalipun dia ternyata kurang didukung oleh perolehan suara dalam pemilu? Nampaknya salah satu keutamaan yang harus diwujudkan dalam reformasi adalah kesanggupan untuk melihat kenyataan dan kebenaran yang sederhana dan menerimanya. Berbagai manuver politisi Indonesia saat ini memberikan kesan sebaliknya, seakan-akan semuanya begitu ruwet, seakan-akan Megawati tak pernah memenangkan suara terbanyak, seakan-akan Pemilu '99 tak pernah ada, dan seakan-akan reformasi tak pernah dicanangkan. Momentum reformasi, apakah tak dapat dipergunakan untuk membereskan masalah legalitas ini supaya menghormati aspirasi rakyat? Karl Popper, filosof Austria-Inggris, selalu mengajarkan selama hidupnya sebuah asas ilmu pengetahuan. Katanya, membuat sesuatu yang sederhana menjadi ruwet dan sulit adalah hal yang gampang dan tak memerlukan banyak keahlian dan tanggung jawab dalam ilmu pengetahuan. Sebaliknya, membuat yang ruwet menjadi sederhana adalah perkara yang amat sulit, yang memerlukan keahlian tinggi dan tanggung jawab yang mendalam. Kalau politisi Indonesia merenungkan dalil tersebut, mereka akan segera tahu, apakah mereka memang memilih jalan gampang dengan mempersulit keadaan dan membingungkan rakyat, ataukah mereka berani memilih jalan sulit dengan menerima kenyataan yang demikian sederhana, bahwa rakyat menghendaki pemimpin yang telah dipilihnya, dan hal itu seyogianya tidak dihalangi oleh hukum tetapi patut mendapat bantuan dalam pembaharuan hukum, dan pembaharuan tingkah laku politisi Indonesia. (* Ignas Kleden, sosiolog, tinggal di Jakarta.)